Editorial 37: ¿Cómo importar y no fallar en el intento? Las consultas anticipadas ante la administración aduanera
Fernanda Inga
Máster en Estudios Internacionales y de la Unión Europea, Abogada e Ingeniera en Comercio Exterior
Los actos de gestión aduanera por mandato legal constituyen actividad reglada. El Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCI) otorga al Servicio Nacional de Aduana del Ecuador la potestad para controlar y facilitar las actividades de comercio exterior; y, además, recaudar tributos y demás gravámenes exigibles por efecto de la importación o exportación de mercancías.
En este sentido, entre la administración aduanera y los operadores de comercio exterior (OCE)[1] surge un vínculo jurídico —obligación aduanera— en virtud del cual, el OCE se compromete a cumplir con las formalidades y requisitos para la importación establecidos en instrumentos internacionales de diversa índole y en diferentes idiomas, no todos traducidos al castellano; así como una normativa nacional bastante variable, debido a las múltiples reformas legales efectuadas en función de las actividades comercio exterior, reformuladas constantemente. De ahí que los trámites aduaneros sean considerados como excesivos, muy complejos y con normas difíciles de interpretar, ya sea por confusas o contradictorias, llegando a configurarse como restricciones no dinerarias al comercio exterior[2], que además, vulneran el derecho a la seguridad jurídica del administrado[3].
Ahora bien, hay que reconocer que entre las administraciones aduaneras y los OCE siempre habrá diferencias de criterio respecto a cómo las normas se aplican a las operaciones de importación y/o exportación de mercancías, principalmente en países donde ambas partes no conocen o no entienden plenamente sobre materia aduanera, dirigiendo sus argumentos a meras suposiciones que terminan afectado notablemente su relación, provocando que el conflicto se multiplique y se prolongue.
Para disminuir el nivel de incertidumbre y conflictividad en materia aduanera, la Organización Mundial del Comercio (OMC), a través del artículo 3.9 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), buscó la implementación en forma estandarizada de la resolución anticipada. Esto constituye una forma de resolver de manera armoniosa las diferencias de interpretación, mediante una decisión escrita emitida por un Estado Miembro al solicitante antes de la importación, estableciendo el trato que concederá a la mercancía en dicho momento.
En Derecho, la resolución anticipada es un mecanismo alternativo de solución de controversias (MASC) de carácter preventivo, debido a que la decisión administrativa se obtiene de un sistema de contestación de consultas efectuadas por la administración aduanera con la intención de definir previamente una situación y conseguir certeza —seguridad jurídica—, evitando de esta manera la aparición de la controversia. (Martinoli, 2017)
En Ecuador ya se contemplaba un sistema de consultas de clasificación arancelaria en el artículo 141 del COPCI, además de la consulta formal en los términos del artículo 135 del Código Tributario. Con la Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia COVID-19 (LODES), publicada el 29 de noviembre de 2021, se sustituyó la consulta de clasificación arancelaria por la resolución anticipada. La diferencia entre ambos mecanismos radica, principalmente, en la materia que puede ser objeto de consulta. Con la resolución anticipada, el OCE puede consultar la clasificación arancelaria de las mercancías, además de su origen, valor en aduana y otros asuntos previstos en acuerdos internacionales. También existen diferencias de orden formal, v.gr. la resolución anticipada exige nuevas condiciones y requisitos para su admisión, así como nuevos plazos y términos para su emisión.
Sin embargo, a pesar de haber transcurrido 10 meses desde la publicación de la LODES, el alcance y los beneficios de las resoluciones anticipadas siguen siendo poco conocidos, principalmente por los comerciantes emprendedores en los que persiste la incertidumbre respecto a: ¿Qué formalidades y requisitos de importación debo cumplir para evitar que mi mercancía sea retenida por la aduana?
La respuesta se encuentra en la emisión de una resolución anticipada. Con este mecanismo el Estado brinda seguridad jurídica al OCE, a fin de que pueda conocer el trato que la administración aduanera le concederá a la mercancía, con anterioridad a la transmisión de la declaración aduanera de importación, facilitándole el cumplimiento de las formalidades y requisitos exigibles para obtener la autorización de salida.
Brevemente, y en términos aduaneros sencillos, nos referiremos a cada una de las materias que son objeto de una resolución anticipada.
Todo bien tangible susceptible de ser transportado puede clasificarse en un único código arancelario denominado “subpartida arancelaria” (Bernaldo Páez, 2002). Por ende, la clasificación arancelaria es el proceso de búsqueda de dicha subpartida en el Arancel del Ecuador[4], a través de la cual el OCE podrá conocer las medidas arancelarias —v.gr. derechos y contingentes arancelarios— y no arancelarias — v.gr. licencias, medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentaciones técnicas— a la importación y/o exportación, que aplican sobre una mercancía.
Asimismo, el OCE puede solicitar una resolución anticipada respecto al carácter originario de las mercancías a importar, para conocer si cumplen las normas de origen que le permitirán beneficiarse de preferencias arancelarias, expresadas en una reducción o liberación de los aranceles, regímenes especiales aduaneros, y otras medidas comerciales previstas en tratados o convenios internacionales ratificados por el Ecuador.
Por último, mediante la aplicación de los criterios de valoración aduanera[5] la administración podrá determinar el precio realmente pagado o por pagar por las mercancías, el cual constituye la base imponible para el cálculo de los derechos arancelarios y demás tributos que el OCE deberá pagar en el momento de la importación.
Difundido el mecanismo de resolución anticipada, los OCE también deberán conocer cómo solicitarla. A tal efecto, la administración aduanera expidió la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2022-0011-RE de 04 de febrero de 2022, en la que se establece el procedimiento de atención y emisión de resoluciones anticipadas en el marco del AFC y las Directrices Técnicas emitidas por la OMA.[6]
En términos generales, el procedimiento indica que la solicitud de resolución anticipada deberá estar fundamentada por el interesado —v.gr. importador, exportador o cualquier persona que justifique sus motivos—, quien declarará no estar incurso en las causales de inadmisión, principalmente que, la materia objeto de la consulta no se encuentre: i) en controversia o se halle resuelta en fase administrativa o judicial, por un órgano nacional o internacional; y, ii) en un proceso de investigación por efecto de un control posterior.
Admitida la solicitud a trámite, la administración aduanera deberá emitir una resolución anticipada en el término de 30 días[7], solucionando las cuestiones inciertas que fueron planteadas por el OCE a fin de brindarle la certeza jurídica. Si bien el artículo 3.3 del AFC señala que dicha certeza —validez—deberá fijarse por un “plazo razonable”, en Ecuador la resolución anticipada mantiene su vigencia mientras permanezcan los hechos, circunstancias, normas y/o nomenclatura que la motivaron.
De esta manera, la resolución anticipada se presenta como un mecanismo que facilita el cumplimiento de las obligaciones contraídas con la aduana, sobre la base de una cultura más participativa entre las partes. El OCE que solicite una resolución anticipada contará con la ventaja de conocer con anterioridad el trato que la administración aduanera concederá a la mercancía al momento de la importación, pudiendo planificar sus operaciones de comercio exterior con tiempos y costos previsibles. Por su parte, el Estado mejora su imagen en los mercados internacionales, debido a que la resolución anticipada refleja la garantía del derecho a la seguridad jurídica en materia aduanera, lo que a futuro implicará consolidar los casos con solicitudes comunes para su resolución conjunta[8], reduciendo significativamente la cantidad de acciones de control posterior o acciones judiciales.
[1] El Art. 2, literal ss) del (Reglamento al Título de la Facilitación Aduanera para el Comercio, del Libro V del COPCI, 2011), define al OCE como toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera que interviene en el tráfico internacional de mercancías, medios de transporte y personas, y están sometidas al control aduanero.
[2] Los jueces en (Sentencia No. 09501-2018-00096, 2018), señalan que existen actos no expresados en forma de cobro dinerario, pero con los mismos efectos restrictivos al comercio exterior, tales como: una norma positiva, una conducta o hecho actual o potencial, que tengan por efecto dificultar, limitar o prohibir de alguna manera las importaciones o hacerlas más onerosas.
[3] La seguridad jurídica garantiza al individuo la certidumbre del derecho y la interdicción de la arbitrariedad. En tal virtud, los poderes públicos deben brindar certeza al administrado de que su situación jurídica no será modificada, más que por procedimientos regulares establecidos previamente por autoridad competente. Véase (Sentencia No.529-14-EP/20, 2020) y (Sentencia No. 1335-16-EP/21, 2021)
[4] Constituye un instrumento de política económica basado en el Convenio sobre el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Nomenclatura Común de Designación y Codificación de Mercancías de los países miembros de la Comunidad Andina denominada “NANDINA”. La versión más reciente de la OMA, la “VII Enmienda”, entró en vigor el 01 de enero de 2022.
[5] Se trata de los métodos y reglas de valoración aduanera establecidos en el Acuerdo sobre valoración de la OMC y las normas comunitarias: Decisión Nro. 571 y su Reglamento Comunitario expedido mediante Resolución Nro. 1684.
[6] Véase (Organización Mundial de Aduanas [OMA], 2018)
[7] El término para resolver es muy corto comparado con el resto de la región. La administración aduanera chilena lo resuelve en el término de 50 días. Véase (Resolución Exenta No.1629, 2020), la colombiana en el plazo de 3 meses. Véase (Decreto No. 1165, 2019); y, la peruana en el plazo de 150 días (valoración aduanera). Véase (Resolución No. 026-2012, 2012) y 90 días (clasificación arancelaria). Véase (Resolución No. 000050 / 2021, 2021)
[8] El Art. 9 de la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2022-0011-RE de 04 de febrero de 2022, prevé la posibilidad de identificar y sistematizar situaciones jurídicas que se reiteran en mínimo dos resoluciones anticipadas para dotarlas de un carácter general, con la finalidad de entregar una solución a un gran número de solicitudes pendientes de resolución o que en futuro se podrían presentar originadas de la misma situación.
Referencias Bibliográficas
Acción de impugnación, 09501-2018-00096 (Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario con sede en el Cantón Guayaquil, Provincia del Guayas 05 de 10 de 2018).
Bernaldo Páez, E. (2002). Claves de Comercio Exterior. En Clasificación arancelaria de mercancías (págs. 18-30). Palermo: TARIC.
Cofré, L. (2021). Derechos a la tutela judicial y a la asistencia jurídica. En P. Contreras, & C. Salgado, Curso de Derechos Fundamentales (págs. 317-342). Valencia: Tirant Lo Blanch.
Decreto No. 1165. (02 de 07 de 2019). Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Obtenido de Disposiciones relativas al régimen de aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=30036618
Martinoli, C. (2017). Fórmulas alternativas para la resolución de conflictos tributarios - Análisis de Derecho Comparado. Panamá: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT).
Organización Mundial de Aduanas [OMA]. (06 de 2018). Enforcement and Compliance - Guidelines. Obtenido de Directrices Técnicas sobre Resoluciones Anticipadas en materia de clasificación, origen y valoración: http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/es/pdf/topics/origin/instruments-and-tools/guidelines/guidelines-on-advance-rulings-for-classification-origin-and-valuation_es.pdf?la=fr
Resolución Exenta No.1629. (23 de 04 de 2020). Dirección Nacional de Aduanas de Chile. Obtenido de Procedimiento para la resolución de resoluciones anticipadas: https://www.aduana.cl/procedimiento-resoluciones-anticipadas/aduana/2020-07-23/140907.html
Resolución No. 000050 / 2021. (13 de 04 de 2021). La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria. Obtenido de Procedimiento específico: clasificación arancelaria de mercancías: https://www.sunat.gob.pe/legislacion/procedim/despacho/procAsociados/despa-pe.00.09.htm
Resolución No. 026-2012. (28 de 01 de 2012). La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT). Obtenido de Resoluciones Anticipadas relacionadas con la aplicación de criterios de valoración aduanera de mercancías: https://www.sunat.gob.pe/legislacion/procedim/despacho/procAsociados/despa-pe.00.14.htm
